招投标监管未来向何处去

　　招投标监管未来向何处去。自2000年1月1日《招标投标法》正式实施以来，我国招投标事业取得了长足的发展，招投标市场不断壮大。2012年颁布实施的《招标投标法实施条例》（以下简称条例），不仅成为《招标投标法》的有益补充，更是对完善招投标行政监督管理、规范招投标活动、通过优化市场资源配置以预防惩治腐败发挥了重要作用。

　　然而，随着招投标实践的不断深入，作为一线的招投标监管人员，本文作者发现，招投标领域还是存在着围标串标、弄虚作假、限制及排斥潜在投标人、评标不公正、领导干预招投标活动及过分重视公平、反腐而忽视择优等突出问题。目前，国家和地方政府分别采取了些什么样的措施来解决上述问题，这些措施本身存在哪些优缺点，未来招投标监管将如何进行？对此，作者提出了一些自己的看法，与同行共商。

　　【现状】 目前招投标监管思路及措施

　　■法律规定与各地实践的冲突

　　《招标投标法》第四章第四十一条明确规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准。（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。按照上述法律规定，即评标只能采用综合评分法或经评审的最低评标价法。

　　近年来，由于招投标领域滋生大量腐败案件，所以各省市纷纷出台以抽签入围或抽签定标为基本思路的评标办法，这样的评标办法的优点是发包人、招标代理公司、评委、投标人再无法串通投标，可是却带来了无法择优及投标人为了加大中标几率导致的挂靠、围标等违法行为，让招投标市场表面上看来“一团和气”，实际上“暗流涌动”。同时，由于围标带来的成本增加和工程质量做好做坏均对下次投标没有影响，使得工程质量很难得到保证。因此，笔者认为，抽签法属于典型的“懒政”。《招标投标实施条例释义》明令禁止以抽签、摇珠等随机方式确定通过资格预审的申请人。连资格审查都不能以随机方式进行，应该可以认为，定标只能用招投标法中明确的方式，而不能用随机方式定标。同时，通过抽签等方法确定的中标人往往也不能实现择优的目的，这同招标的本意也不符。

　　目前，很多地方政府都在致力于招投标监管体制改革。然而，在改革过程中却出现了很多问题。比如县级政府成立交易中心，将招投标监管和政府采购机构联合成立招标采购局。《招标投标法实施条例》第五条规定：“设区的市级以上地方人民政府可以根据实际需要，建立统一规范的招标投标交易场所，为招标投标活动提供服务。招标投标交易场所不得与行政监督部门存在隶属关系，不得以营利为目的。”这一规定和目前的创新相冲突。体制创新能否突破法律，或者说法律的变更能否跟得上体制创新是目前面临的一个问题。

　　■预选承包商库建立缺乏依据

　　自2010年起，各地的预选承包商库、预选中介服务机构库开始兴起，甚至很多地方招投标监管部门和纪检监察部门都把这些“库”当作政绩在宣传，那么，这些“库”的建立真的合理合法吗？

　　根据《招标投标法》第六条规定：“依法必须招投标的项目，其招投标活动不受地区或部门限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招投标活动。”目前的情况是，一些新成立企业及在建库招标时未及时得知消息参与投标的企业就在一定时限内无法参与建库区域内的业务承接，这似乎和法律规定相违背。而招标代理机构库更是同《招标投标法》第十二条“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构”的规定相矛盾。

　　■邀请招标、免招标被滥用

　　随着地方经济的飞速发展，很多地方政府领导要求招投标监管部门要适应新的市场需求、要能够有所创新。然而，很多转变及创新落实到最后实施阶段都“变味”了。

　　很多地方政府成立了招投标联审办公室，这样一来，许多经过领导发话、多部门联审的本来应该公开招标的项目变成了免予招标或邀请招标项目。这些项目经过联审就不是具体某位领导、而是参与联审的各个部门领导共同承担责任了，到时候万一有人追查，那也将是“法不责众”或者是互相包庇、互打圆场。

　　而邀请招标则沦为变相不招标的工具。很多项目本不具备邀请招标条件或即使具备邀请招标条件的项目在操作层面也完全变样了。邀请招标本应由招标人邀请数家符合招标要求的优良企业按程序进行招标，实际上往往变成了由意向中标单位组织的一场程序看似合法的邀请招标，有实力的承包单位甚至可以从立项开始就操纵一个项目的邀请招标。

　　■自行招标的问题

　　《招标投标法》第十二条规定：“招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。”

　　然而，现实中很多地方的招投标监管机构为了省事，不管招标人是否具备《招标投标法》及《招标投标法实施条例》中规定的可以自行招标的条件，都要求招标人请招标代理机构。显然，这样的做法是不合法的。另外，很多地方政府为了招商引资，把许多本应招标的项目办成了免予招标来作为优惠政策，这也不合法。

　　■工程项目招标规模标准调整将引起的变化

　　《工程建设项目招标范围和规模标准规定（修订）（征求意见稿）》自发布到网上开始征求意见后，对招投标界的震动很大。征求意见稿最大的变化有两点：

　　一是将工程施工的强制招标标准起点由200万元调整为400万元。将工程货物的强制招标标准起点由100万元调整为200万元。整体投资3000万元以上的项目必须招标的条款被删除。

　　二是删除了省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准，但不得缩小本规定确定的必须进行招标的范围。征求意见稿明确规定，只有国家发展和改革委员会可以根据实际需要，会同国务院有关部门报请国务院同意后，对本规定确定的必须进行招标的具体范围和规模标准进行部分调整。

　　笔者认为，这样的调整势必让大量的中小型项目可以不招标，同时也给一些招标人拆分项目规避招投标提供了便利条件。比如：一个1000多万元的工程完全可以按分期工程拆分成3个免予招标的项目。

　　■有关评委的问题

　　现在很多地方大型项目特别是大型公共项目的设计、监理和施工都是面向全国乃至全球招标，参与投标的往往都是国内外知名企业。然而很多地方的监管机构为了反腐败的需要只能从专家库中随机抽取并取消业主评委，导致出现大量三流评委评审一流投标单位投标文件的现象。

　　湖南省专家的评审费用一般都是400 元～600元（湖南地区4个小时内评标的价格，每超过1小时增加100元）。试问，行业高端专家会为这点钱请假且同外界隔绝通信半天来参与评标吗？业内人士都知道的一个问题是，很多地方特别是小城市，专家就那么几个，评了几次标后，专家和投标单位都彼此熟悉了，这也对评标保持客观公正不利。

　　【未来】 招投标如何监管

　　对于招投标监管的未来发展方向，笔者有以下一些建议，供大家讨论。

　　■一般招标项目用资格后审的经评审最低投标价法进行招标

　　作为一线招投标监管人员，笔者认为，目前最有效的可以杜绝围标、串标，并能有效节约政府投资的还是进行资格后审的经评审最低投标价法。理由如下：

　　第一，实行不报名的资格后审，可以有效避免在开标前招标人或潜在投标人相互串通或使用武力、利益等手段劝退、阻挠潜在投标人参与投标，能在一定程度上提升招标的竞争性。

　　第二，在保证项目竞争性的前提下，实施经评审最低投标价法可以有效杜绝围标、串标，并能有效节约政府投资。哪怕投标方控制再多的投标单位或和招标人串通一气，只要不是报出的最低价都无法保证中标，而采取了围标、串标方式的投标人的成本，在包括了围标、串标及同招标人串通之后的成本后一般都是高于正常投标人成本的。

　　然而现实情况中招标人和监管方是特别反对最低投标价法的，他们的理由主要集中在三方面：一是建筑市场普遍缺乏诚信，很多投标人低价中标，在施工过程中大量索赔，低价中标高价结算。二是低于成本价中标，在施工过程中如果招标人不提高工程造价，则以停工来要挟招标人。三是低价中标后招标人不好管理，工程质量进度难以控制。笔者认为，这些理由本质上都是中标后监管的问题，和招标方式、评标办法无关，解决的根本思路是加强诚信体系建设、过程控制及通过立法加大违法、违约、失信成本。

　　■重大基础设施项目尽量实施项目法人招标并建立健全法规

　　2012年底，财政部联合多部门发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，其中，为了加强对地方各级政府融资平台公司的管理、有效遏制地方政府性债务规模迅速膨胀的势头，对项目法人招标等政府以回购方式举借政府性债务行为进行了诸多原则上的约束。《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购责任等方式举借政府性债务。对符合法律、法规可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。显然，该通知的目的并不是禁止项目法人招标，而是希望项目法人招标能规范运行，同时，《招标投标法实施条例》也与时俱进地明确了一些和项目法人招标有关的事项。

　　笔者认为，地方政府实施项目法人招标的优点有以下几点：

　　一是长期以来，我国社会公益事业和基础设施建设主要依赖政府投入，利用社会资金的规模小、市场化程度低，而受政府财力限制，这类项目建设进度往往难以满足经济社会发展的需要。为解决资金供需矛盾、广泛吸引社会资本、加快社会公益事业和基础设施项目建设，一些省市实行的项目法人招标，成为探索建立市场化的项目建设、运营、管理良性机制，促进投融资体制改革的重要制度。

　　二是使用项目法人招标，在避免了施工招标垫资的法律风险的同时，还可以充分利用土地的时效增资和基础设施完善后的增值。

　　三是项目法人招标的中标人在组建项目公司后为有效控制自身投资、融资费用及工期往往会组建高效团队，把先进的建设工程管理经验运用到项目中去，同时项目法人招标的中标单位多为实力较强的企业，往往最终工程质量还不错，很多项目法人招标项目甚至都得到了建设行政主管部门的质量奖项。

　　项目法人招标虽然有其优点，然而，目前各地政府在实施项目法人招标中还是存在着以下一些问题：

　　一是很多项目在初期谈判的时候约定的招标人（回购方）和最后具体的招标人不一致，而实际上真正承担回购责任的往往还是政府。

　　二是很多地方政府乃至国家尚无相关的项目法人招标管理办法，在实施过程中感觉很多操作手段无具体政策依据，也未明确项目需进行项目法人招标项目的性质及投资估算和建设规模起点，有可能导致日后法人招标项目过多或有些文、教、卫等非营利项目和不适合法人招标的项目也进行项目法人招标。

　　三是曾经有的部委或地方政府文件规定，进行项目法人招标的项目应在批复可研报告时明确，但实际操作中鲜有项目的可研报告明确是否进行项目法人招标的。

　　四是政府、有关部门未明确对项目法人招标的项目法人的获利方式、投资回报率、特许经验项目的经营期、投资回收期的取值范围或投标报价优惠率的上下限等。

　　五是同样地区不同项目的相关优惠政策和支持条件如税费、用地、信贷等没有统一的标准。

　　六是政府没有专设机构在招标前期对潜在项目法人单位具备的条件如行业资质、资金实力或融资能力、运营管理能力、资信、经验与业绩进行考察，以避免出现完全依靠评标委员会短时间内推选的中标单位并不具备实力进行后续开发建设的情况。

　　七是有部分项目的中标人未能按照招标文件要求成立专门项目公司运作项目，而项目法人招标中标单位成立专门项目公司运作项目有其必要性。

　　八是部分项目因为各种原因开工时间及工程进度严重滞后，或者因为双方对回购价款数额的意见不统一导致项目迟迟不能开工。

　　九是由于招标时往往没有设计图纸采用费率报价，而有些项目业主为保证工程进度，在开工前也没有形成甲乙双方认可的包干预算，往往无法有效控制成本。

　　十是有部分项目工程进度严重滞后而合同中对中标单位的进度延期的处罚力度不够。

　　十一是短期内实施大量BT（建设 移交）项目，回购期集中对政府的资金要求较大。

　　针对以上问题，笔者建议，各地须尽快出台项目法人招标管理暂行办法，对招标人、招标程序、回购等相关问题从政策方面进行明确。严格实行风险范围内预算包干，在项目开工前双方对图纸范围内的预算进行确认，不确认不开工。在合同中明确及加大对超过工期及投资达到一定比例后违约的处罚。各方加强中标后监管。在回购集中期临近时，妥善调配好回购资金。

　　■达到当地规定招标标准的小型项目可结合实际招标

　　根据现在实施的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准，但不得缩小本规定确定的必须进行招标的范围。但是，现实中省级以下的市、区县往往继续扩大招标范围，缩小必须要招标项目的起点金额，而且越是欠发达地区或偏远地区约定的起点金额越低，很多区、县施工公开招标的起点标准降到了50万元。笔者见过一个标准最低的县，其施工公开招标起点规模甚至是20万元，招标所花费的费用及时间严重和招标金额不相符。

　　同时，由于公开招标起点低且工程项目有很大的地域性、长期性、复杂性，很多区县本地并无大量建筑承包商，从而导致大量小型项目流标。在本地企业少、外来企业又不足的情况下，挂靠行为就找到了发展的土壤，大量挂靠行为滋生。挂靠在提高中标人成本的同时也为工程的质量、安全问题埋下了隐患。

　　那么，针对规模小但已达到当地规定的招标金额的项目如何组织招标？笔者建议，可以从以下几个方面入手：

　　一是打捆多个小项目进行公开招标，提升项目的吸引力，吸引更多的企业参与竞争。

　　二是地方把招标金额提升到国家发展改革委规定的规模，如工程200万元、材料100万元、服务50万元以上的项目才招标。在新的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》未出台之前，将招标项目规模提升到新版《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的标准上，是完全可行的。

　　三是偏远且建筑企业偏少的地方政府成立应急、小型维护队，小型项目交予应急、小型维护队施工。

　　四是创新承发包模式，加强过程管理。

　　■健全诚信体系

　　要解决围标串标、弄虚作假、挂靠等问题，必须建立一个全国范围内的、多部门联网的诚信信息平台。在该诚信体系全面建立起来之前，笔者建议地方招投标监管部门要做好以下工作：

　　一是针对投标单位业绩、奖项、综合实力等弄虚作假的行为，是否可以进行网上公示中标单位投标文件，发动群众的力量让公开透明抵制弄虚作假。

　　二是针对低价中标高价结算及恶意低价中标是否可以要求银行提供差额保函。

　　三是可以针对中小企业所承接工程项目建立起进度、质量、资金担保体系，让大型建工企业或担保公司进行担保，提升中小企业信用度。

　　四是在全国范围内建立一个大型的专业齐全的政府专家库且可以远程抽取、在线评标，保证评审专家的专业性、客观性。

　　相信，随着我国经济的不断发展，对招投标的监管会与时俱进，招投标行业会更加公开、公平、公正。